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Schöneberger Forum 2008:

Freiberg: "Das staatliche Gewaltmonopol darf nicht ausgehöhlt werden!"

Berlin.

Unter dem Titel "Der öffentliche Dienst im Wandel. Neue Aufgaben – effektive Strukturen – motivierte Beschäftigte" diskutieren die Teilnehmerinnen und Teilnehmer des 11. Schöneberger Forums am 11. und 12. November 2008 Veränderungen, Perspektiven sowie das gegenwärtige Image des öffentlichen Dienstes. Viele Aufgaben, die der Staat wahrgenommen hat, seien inzwischen ausgegliedert. Selbst beim vermeintlich letzten Bollwerk rein staatlicher Aufgabenwahrnehmung, dem Polizeibereich, so Ingrid Sehrbrock, Stellvertretende Vorsitzende des Deutschen Gewerkschaftsbundes, sei dieser Wandel inzwischen augenfällig. Der GdP-Vorsitzende Konrad Freiberg betonte in seinem Referat: "Das staatliche Gewaltmonopol darf nicht ausgehöhlt werden!" Private Dienstleister könnten und sollten private Rechtsgüter oder ihre Träger dort schützen, wo sie sich aufhalten. Die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im öffentlichen Raum sei, so Freiberg, jedoch allein die Aufgabe des Staates und damit Sache der Polizei.

Freiberg in seiner Rede: "„Der Staat soll das Wirtschaftsleben vor Angriffen anderer Staaten schützen, er soll die Sicherheit zwischen den Bürgern gewährleisten und jene Einrichtungen schaffen, die nicht durch die Initiative des Einzelnen entstehen oder entstehen können.“

Aus diesen Worten klingt nicht frommes Wunschdenken der GdP – es handelt sich vielmehr um eine Formulierung von Adam Smith, der heute, sicher nicht zu unrecht, als Vordenker des liberalen Marktes gilt.

Auch wenn ich nicht zu den Anhängern des angesichts der Finanzkrise derzeit nicht mehr ganz so modernen Neoliberalismus gehöre: In diesem Punkt will ich dem Mann ausdrücklich zustimmen. Und ich würde mir wünschen, manch neoliberaler Rhetoriker, der heute in Deutschland und in Europa alles und jedes privatisieren und deregulieren will, würde auch diese Passage aus dem großen Werk des englischen Wirtschaftsphilosophen kennen. Denn Adam Smith hat Recht: Sicherheit zu gewährleisten, ist eine Aufgabe des Staates. Sie ist sogar die eigentliche und letzte Rechtfertigung für die Existenz des Staates überhaupt – da weiß ich mich mit dem Bundesverfassungsgericht einig. Und mit über 90 % der Bevölkerung in unserem Land – das sagt uns eine umfangreiche Grundlagenstudie des Institutes für Demoskopie in Allensbach.

Denn es ist ein Grundbedürfnis des Menschen, in Sicherheit zu leben. Der Staat ist verpflichtet, diesem Grundbedürfnis zu entsprechen und die öffentliche Sicherheit sowie den Schutz der Bürgerinnen und Bürger zu gewährleisten. Daher ist es verfassungsrechtlich geboten, dass der Staat durch die Polizei die eigene Fähigkeit und Bereitschaft sowohl zum Schutz und als auch zur Durchsetzung der Rechtsordnung nicht nur aufrechterhält, sondern deutlich sichtbar macht. Das ist unsere feste Überzeugung!
Welches aber sind die Gefahren, gegen die der Staat seine Bürgerinnen und Bürger mittels Ausübung des Gewaltmonopols im Innern zu schützen hat?
Zu den „klassischen“ Formen der Kriminalität, die wir als Polizistinnen und Polizisten seit Jahrzehnten kennen, kommen heute die Folgen der Globalisierung, die nachhaltige Auswirkungen auch auf Form und Art der Verbrechen haben:
  • Der Terrorismus hat durch den Einsatz religiös motivierter Täter eine neue Dimension der Gefährlichkeit erreicht, die wir uns bis zu den Anschlägen des 11. September nicht einmal vorstellen konnten.
  • Der ernorme Fortschritt in der Informationstechnologie hat völlig neue Bedrohungsformen in der Internet- und Kommunikationskriminalität befördert.
  • Weltweit operierende Wirtschafts- und Finanzkriminalität verändert Wettbewerbsstrukturen und beeinflusst auch das soziale und politische Gefüge.

Daraus ergeben sich völlig neue Herauforderungen für den Schutz der Bürgerinnen und Bürger selbst und ihres wirtschaftlichen Handels vor Kriminalität und Verbrechen.
Betrachtet man allerdings die Statistiken zur Kriminalitätsentwicklung in Deutschland, fällt eine Ziffer besonders ins Auge: Die Zahl der jährlich in Deutschland erfassten Straftaten ist in den letzten zehn Jahren kontinuierlich gesunken.

Politische Entscheidungsträger interpretieren diesen Rückgang gern als Indiz dafür, dass die Strategien und Konzepte zur Kriminalitätsbekämpfung gegriffen haben. Praktiker dagegen haben eine ganz andere Deutung: Die Polizei ist personell soweit geschwächt worden, dass viele Straftaten einfach nicht mehr erfasst und deswegen auch nicht mehr verfolgt werden. Bundesweit sind heute nämlich über 7.000 Polizistinnen und Polizisten weniger auf der Straße als noch Ende der neunziger Jahre und 10.000 Stellen wurden im Tarifbereich gestrichen. Niemand kann ernsthaft meinen, dieser Personalabbau hätte keinen Einfluss auf die Erfassung und Bekämpfung der Kriminalität! Wer solche Behauptungen in die Welt setzt, der weiß nicht, wovon er spricht. Oder er hat ein Interesse daran, die Kriminalitätslage in Deutschland schön zu reden!

Fakt ist: Die Polizeipräsenz auf den Straßen zum Schutz unserer Bürger wird immer dünner, die Angriffe von Kriminellen auf Leben, Gesundheit und Eigentum immer brutaler. Außerdem steigt die Dunkelziffer, denn der Personalmangel macht sich vor allem bei den so genannten Kontrolldelikten bemerkbar.

Die Polizei steht derzeit in einem Konflikt: Sie will einerseits den hohen Erwartungen der Öffentlichkeit an die Gewährleistung der inneren Sicherheit entsprechen und das in sie gesetzte Vertrauen nicht enttäuschen. Andererseits muss sie angesichts der engen Haushalte von Bund und Ländern mit begrenzten finanziellen Ressourcen auskommen. Daher ist sie in der Praxis oft gezwungen, Prioritäten zu setzen.

Private Sicherheitsdienstleister haben in den letzten Jahren natürlich versucht, diese Situation für sich zu nutzen. Neben den klassischen Tätigkeiten wie Geld- und Werttransporte, Werkschutz und Sicherung von privaten Liegenschaften haben sie sich verstärkt um die Wahrnehmung von Aufgaben im öffentlichen Raum bemüht und beispielsweise die Flughafensicherheit übernommen.
Ihre Umsätze haben sich seit den neunziger Jahren mehr als verdoppelt!

Doch das staatliche Gewaltmonopol darf nicht ausgehöhlt werden!

Nach meiner festen Überzeugung ist es unverzichtbar, auf einer klaren Trennung zu bestehen: Private Dienstleister können und sollen private Rechtsgüter oder ihre Träger dort schützen, wo sie sich aufhalten. Die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im öffentlichen Raum ist jedoch allein die Aufgabe des Staates und damit Sache der Polizei.
Denn: Der öffentliche Raum mit seinen Straßen, Plätzen, Parks und Wäldern ist eine grundlegende Voraussetzung für vielfältige Formen der Grundrechtsausübung. Er ist ein Raum individueller, kommunikativer und sozialer Freiheit und auch für die Ausübung wirtschaftlich relevanter Grundrechte von zentraler Bedeutung. Und alle Menschen haben das gleiche Recht, den öffentlichen Raum zu nutzen. Treten hier Konflikte auf, sind insbesondere Rechtsverletzungen abzuwehren oder Rechte einzuschränken, bedarf dies einer neutralen Instanz mit einer hohen Legitimation. Diese Funktion kann nur die Polizei als ausführendes Organ des staatlichen Gewaltmonopols erfüllen!




„Doch das staatliche Gewaltmonopol darf nicht ausgehöhlt werden!.“
Wir können die Gewährleistung der inneren Sicherheit nicht wie jede Handelsware oder Dienstleistung ausschließlich betriebswirtschaftlichen Prinzipien unterwerfen. Eine gut ausgebildete, hoch qualifizierte und angemessen ausgestattete Polizei als Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols verursacht Kosten, die sich nicht im Sinne einer betriebswirtschaftlichen Effizienzrechnung an den eingefahrenen Gewinnen messen lassen. Der Verfassungsgrundsatz, wonach der Staat das menschliche Grundbedürfnis nach Sicherheit zu erfüllen hat, darf nicht hinter fiskalischen Erwägungen zurücktreten.

In Deutschland garantiert Artikel 12 Abs. 1 des Grundgesetzes die Freiheit der Berufswahl und der Berufsausübung und ermöglicht damit grundsätzlich auch die Tätigkeit privater Sicherheitsdienstleister. Der Ausdehnung des Sicherheitsgewerbes in Deutschland sind durch Artikel 33 Abs.4 der Verfassung Grenzen gesetzt: Staatliche Aufgaben dürfen nur eingeschränkt an private Dienstleister abgegeben werden. In der Regel können hoheitliche Befugnisse als ständige Aufgabe nur Angehörigen des öffentlichen Dienstes übertragen werden, die in einem besonderen Treueverhältnis zum Staat stehen.

Die gesetzlichen Grundlagen für das Anbieten dieser Dienstleistung sind durch § 34 der Gewerbeordnung und durch die Bewachungsverordnung festgelegt. Viele Jahre hat sich die GdP dafür eingesetzt, diese Regelungen zu präzisieren und die Qualitätsanforderungen an Sicherheitsdienstleister zu erhöhen. Durch die Novellierung des § 34a der Gewerbeordnung in Verbindung mit der Bewachungsverordnung zum 1. Januar 2003 sind wir hier einige Schritte vorangekommen. Nicht zu Unrecht können die Branchenführer in Deutschland für sich in Anspruch nehmen, durch strikte Beachtung der gesetzlichen Vorgaben und mit einer langfristig angelegten Qualitätsoffensive in den vergangen Jahren den notwendigen Anforderungen nach Qualität und Professionalität nachgekommen zu sein.

Gleichwohl wird das Personal von privaten Sicherheitsunternehmen begrenzt und so eng wie möglich auf die wahrzunehmenden Aufgaben hin qualifiziert, alle Arbeitsabläufe sind an den Grundsätzen von Effektivität und Effizienz orientiert sind. Dabei stellt sich heraus: Zahlen seriöse Unternehmen ihren vernünftig ausgebildeten Beschäftigten Tariflöhne, erhöht sich der Kostendruck auch hier – und sie wollen und müssen die höheren Kosten in Form höherer Preise weitergeben.
Doch wir wissen auch: Oft setzten private Anbieter lieber auf niedrige Arbeitskosten als auf Qualität und schneiden mithilfe von Lohndumping und der Aufteilung von Vollzeitarbeitsplätzen auf Minijobs im Vergleich mit dem öffentlichen Dienst billiger ab. Häufig genug unterläuft gerade die öffentliche Hand den vom Gesetzgeber gewollten höheren Standard der privaten Dienstleister – der Kosten wegen. Das hat zu einem rigorosen Preisdumping geführt. Die Qualität der Arbeitserledigung ist dabei für die öffentlichen Auftraggeber offensichtlich kein Kriterium.

Auch wir verkennen nicht den Beitrag, den (seriöse) private Anbieter zur inneren Sicherheit leisten. Und angesichts der eingangs erwähnten neuen Qualität der Bedrohung ist es unerlässlich für die Sicherheitsbehörden, die enge Zusammenarbeit mit den Spezialisten zu suchen: Dies gilt vor allem für Sicherheitstechnik, internationale Finanzströme sowie Informations- und Kommunikationstechnologie. In Kooperation mit den Sicherheitsdiensten der international tätigen, großen Konzerne, lässt sich die Informationsgewinnung vor allem im Ausland verbessern.

Und auf der Straße, im öffentlichen Raum, kommen sich Polizei und private Sicherheitsdienste weniger ins Gehege, als es die öffentliche Diskussion und vielleicht auch die öffentliche Wahrnehmung vermuten lassen: Nach Angaben des Bundesverbandes Deutscher Wach- und Sicherheitsunternehmen (BDWS) entfallen bundesweit vier Fünftel aller kommerziellen Dienstleistungen im Sicherheitsbereich auf den privaten Raum. Die Betätigungsfelder in der öffentlichen Sicherheit bilden demnach eine zu vernachlässigende Größe.

Kritisch wird es, wenn sich private Sicherheitsunternehmen durch ihr Auftreten und Aussehen den Anschein hoheitlicher Tätigkeit geben, sei es durch polizeiähnliche Uniformierung, grün-weiß lackierte Autos mit Blaulichtern oder die Bewachung privater Objekte in Form so genannter City-Streifen.

Auch Modelle wie das einer so genannten Umfeldverbesserung durch private Sicherheitsunternehmen nach amerikanischem Vorbild machen aus unserer Sicht keinen Sinn: In räumlich begrenzten, meist innerstädtischen Bereiche schließen sich Grundeigentümer und Gewerbetreibende zusammen, eine Behörde zieht Beiträge ein und private Sicherheitsunternehmen werden mit Aufgaben der „Umfeldverbesserung“ beauftragt. So kam es, dass in Hamburg Beschäftigte der Firma Facility Manager in einer Woche ca. 200 Falschparker anzeigten. Wenn das „Umfeldverbesserung“ ist, dann wissen wir, was wir davon zu halten haben.

Dennoch hat die GdP akzeptiert, dass private Sicherheitsdienste mittlerweile im öffentlich zugänglichen Raum privatrechtliche Ansprüche sichern - allerdings ohne jede hoheitliche Kompetenz und unter strikter Begrenzung auf die Jedermann-Rechte.

In der Folge haben sich seit Ende der neunziger Jahre so genannte „Sicherheitspartnerschaften“ zwischen Polizei und „Privaten“ entwickelt – in einigen Städten, aber auch auf Ebene der Bundesländer und des Bundes. Unter der Prämisse, dass die Kompetenzen eindeutig abgegrenzt bleiben, wurde hier eine institutionelle Kooperationen vereinbart. Privaten Dienstleister wollen nach der Leitlinie „Beobachten, Erkennen, Melden“ (so die Vereinbarung in Düsseldorf) die polizeiliche Arbeit unterstützen. Dabei muss die Trennlinie scharf markiert bleiben: Hoheitliche Befugnisse sind allein der Polizei vorbehalten, datenschutzrechtliche Belange sind zu berücksichtigen, der Informationsaustausch sollte auch für die Polizei zu neuen Erkenntnissen führen.

Trotz ihres Beitrages zur Inneren Sicherheit, trotz ihrer grundsätzlichen Bereitschaft zur Sicherheitspartnerschaft - eine Übertragung polizeilicher Aufgaben an private Sicherheitsdienste ist nicht akzeptabel:
  • Der Staat darf sich seiner Verantwortung für die Innere Sicherheit nicht entziehen. Sicherheit ist keine Ware. Deshalb ist eine Orientierung an rein betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten unverantwortlich.
  • Die Polizei ist Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols, sie hat aber kein Sicherheitsmonopol. Für die Gewährleistung der Sicherheit im öffentlichen Raum ist aber ausschließlich die Polizei zuständig. Das Tätigkeitsfeld privater Sicherheitsdienste liegt beim Schutz privater Güter und Räume.
  • Die Ausweitung des Einsatzes von privaten Ermittlern birgt eine Reihe grundlegender rechtsstaatlicher Probleme. Hier ist eine genaue Beobachtung der Entwicklung unverzichtbar. Die deutliche Trennung zwischen staatlicher Strafverfolgung und privaten Interessen muss klar sein.

Fazit: Private Sicherheitsunternehmen können am Markt ihre Dienstleistungen anbieten und in geeigneter Weise mit der Polizei kooperieren. Die Arbeit der Polizei als Hoheitsträger können sie jedoch in keiner Weise ersetzen – schon gar nicht zum Zweck der Kostenreduzierung in den Polizeietats der Länder.

Der Staat darf sich seiner Verantwortung für die Innere Sicherheit nicht entziehen. Sicherheit ist keine Ware. Sicherheit ist ein hohes Gut! Die Kosten, die der Staat in seiner Verantwortung dafür zu übernehmen hat, müssen sich in erster Linie an der Aufgabenstellung orientieren und können erst in zweiter Linie betriebswirtschaftlichen Regeln folgen.

Treffender formuliert es Prof. Dr. Hans-Jürgen Lange in seinem Buch „Polizei im kooperativen Staat“: Die Polizei als Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols erbringe eine Dienstleistung, die nicht einfach an einer Finanzkennzahl gemessen werden kann und sich darüber hinaus an gesetzlichen und politischen (…) Vorgaben zu orientieren habe.

Dem können wir nur zustimmen! Aus unserem polizeilichen Alltag wissen wir alle nur zu genau wie wenig sich unsere Arbeit an betriebwirtschaftlichen Effizienzkriterien messen lässt:
Der gesamte präventive Bereich entzieht sich einer konkreten Bemessung im Sinne klassischer Kosten-Nutzen-Rechnung. Wenn in einer deutschen Großstadt über mehrere Tage eine besonders unfallträchtige Kreuzung überwacht wird und während dieser Zeit kommt es zu keinem Unglück - ist die Tätigkeit der Kolleginnen und Kollegen an dieser Stelle dann sinnvoll oder nicht?

Können wir allen Ernstes die polizeiliche Dienstleistung als reine Kostengröße sehen? Wo ist das Ende einer solchen Betrachtung? Ich will mir nicht vorstellen, dass ein Hundertschaftsführer der Mutter eines vermissten Kindes am zweiten Tag der Suche erklären muss, ein weiterer Einsatz der Hundertschaft sei betriebswirtschaftlich nicht zu rechtfertigen!

Und wir alle wissen, mit welchen Problemen ein Großeinsatz behaftet sein kann. Welcher polizeiliche Einsatzleiter kann und möchte dem politischen Druck standhalten, wenn er nach einem solchen Einsatz auf die ökonomischen Grundsätze seiner Planung verweist?

Lassen wir solche Beispiele einmal als besondere Spezialität meines Berufsstandes beiseite. Bei der Forderung nach Effizienz wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Prozesse wird häufig eine viel grundlegendere Überlegung außer Acht gelassen: Die Summe betriebswirtschaftlich richtiger Einzelentscheidungen in Wirtschaft und Staat bedeutet noch lange nicht, dass die Gesellschaft von ihnen unberührt bleibt oder gar profitiert.

Wenn zum Beispiel KFZ-Werkstätten der Polizei privatisiert, aktuell die Kosten reduziert und Arbeitsplätze abgebaut werden – dann wirkt der Polizeietat gleich deutlich schlanker. Doch wenn ein Teil der Kollegen dann in der Arbeitslosigkeit gelandet ist – dann sind die Kosten für ihren Lebensunterhalt nur verschoben worden. Und wenn die Wartung der Autos auch noch an Qualität vermissen lässt, sind die Kosten langfristig sicher höher!

Aber so ist das oft: Viele reden von Effektivität, meinen Effizienz und erreichen beides nicht! Doch angesteckt vom neoliberalen Gedankengut der Globalisierer und unter dem Druck der katastrophalen Haushaltslagen in Bund und Ländern haben sich inzwischen auch die öffentlichen Arbeitgeber kapitalistische Attitüden zugelegt.


Natürlich steht die öffentliche Verwaltung einschließlich der Polizei weder unter Natur- noch unter Denkmalschutz. Kostenbewusstsein ist schon deshalb geboten, weil es schließlich um den Umgang mit Steuermitteln und somit um das Geld der Bürger geht.

Soll die Polizei allerdings wirklich entlastet werden, müssen wir die Innenpolitiker von Bund und Ländern in die Verantwortung nehmen:
Bestehende gesetzliche Regelungen müssen endlich vollzogen werden, Sicherheitslücken im Gesetz müssen geschlossen, Ermittler von ihren Fesseln befreit und die Arbeit der Sicherheitsbehörden muss national wie international vereinheitlicht und vernetzt werden.

Und wenn wir die Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik durchforsten, werden wir viele Gebiete finden, auf denen unnötige Aufgaben erledigt oder Arbeiten doppelt und dreifach ausgeführt werden. Hier sehe ich ebenfalls ein enormes Sparpotential.

Um die Etats der Länder im Bereich der Polizeien wirklich zu entlasten - und nur diese Überlegung ist die Ursache für alle Privatisierungsdiskussion beim Thema „Innere Sicherheit“ - brauchen wir eine intensive Kooperation und Abstimmung bei Investitionen: Was spricht dagegen, wenn sich mehrere Länder gemeinsam Hubschrauber anschaffen, Ausschreibungen im Bereich der I&K-Technik koordinieren oder gemeinsame Fortbildungsveranstaltungen konzipieren und durchführen?

Aber von solchen Überlegungen sind die politischen Entscheidungsträger meilenweit entfernt. Durch die Umsetzung der Föderalismusreform haben sie – wider besseren Wissens - das Gegenteil von Kooperation und Snyergieeffekten erreicht!"

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