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Angeordnete Überlastung

Warum die GdP gegen die Übernahme von ausländerrechtlichen Aufgaben des BAMF, der Ausländerbehörden und der Landespolizeien durch die Bundespolizei ist

Foto: (c) pixabay.com / Free-Photos

Der Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD sieht eigentlich eine Stärkung der Bahnpolizeidienststellen zur Bekämpfung der Alltagskriminalität vor. Stattdessen soll nun die Bundespolizei Aufgaben übernehmen, für die erstrangig die Ausländerbehörden und das BAMF bereits zuständig sind. Weder Personal noch Geld noch Räume oder Technik sind bei der Bundespolizei dafür vorhanden. Am Ende wird die Rechnung der Streifendienst bezahlen müssen – mit noch mehr Personalfehl.

Worum geht es?

Als Nebenprodukt der Novellierung des Bundespolizeigesetzes soll eine Änderung des Aufenthaltsgesetzes durch Einfügung eines Absatz 3a in § 71 AufenthG vor allem den Bahnpolizeidienststellen Zusatzarbeit bescheren.
Danach soll die Bundespolizei bei Personen, die sie im Wesentlichen im Bahnpolizeibereich bei Kontrollen feststellt und deren Abschiebung nicht oder aufgrund von fehlenden Reisedokumenten ausgesetzt ist (Duldungsinhaber) aufenthaltsbeendende Maßnahmen vorbereiten und durchführen, das heißt den Vorgang von den Ausländerbehörden übernehmen. Voraussetzung soll sein, dass „nach Einschätzung der Bundespolizei die notwendigen Reisedokumente innerhalb von sechs Monaten beschafft werden können“. Dazu ist das Einvernehmen mit der Ausländerbehörde herzustellen (diese Voraussetzung wurde erst auf Druck der GdP in den Gesetzentwurf aufgenommen, um einen automatischen Zuständigkeitsübergang zu verhindern.) Außerhalb der üblichen Geschäftszeiten der zuständigen Ausländerbehörde soll die Bundespolizei „unaufschiebbare Maßnahmen treffen“. Schafft es die Bundespolizei nicht, innerhalb von sechs Monaten einen Reisepass zu beschaffen oder treten Gründe auf oder bestehen fort, die einer Abschiebung innerhalb von sechs Monaten entgegenstehen, soll die Sache von der Bundespolizei wieder an die Ausländerbehörde zurückgegeben werden – bis zum nächsten Aufgriff.
Zugleich würden Aufgaben, die bisher die Landespolizeien für die Ausländerbehörden ausführten, von der Bundespolizei für die von ihr übernommenen Fälle zusätzlich erledigt werden müssen.

Haltung der GdP

Die GdP hat dazu eine klare Haltung: Die Bundespolizei kann sicher bei aufenthaltsbeendenden Maßnahmen von in ihrem Zuständigkeitsbereich festgestellten Mehrfach- und Intensivtätern mit und ohne Duldung helfen. Wir sehen aber in der zeitlich befristeten Übernahme der ausländerrechtlichen Fallbearbeitung geduldeter Bäckerlehrlinge etc. von der Ausländerbehörde durch die Bundespolizei keinerlei Sinn, sondern nur eine enorme Mehrbelastung, vor allem für die Bahnpolizeidienststellen.

Um welche Personen geht es, wo liegen die Fallen?

Die Bundespolizei stellt jährlich circa 33.500 Personen mit unerlaubtem Aufenthalt fest, 36 Prozent davon reisen freiwillig aus. Die Fallbearbeitung des unerlaubten Aufenthalts wurde bisher an die Länder abgegeben und soll zukünftig in Bundespolizeizuständigkeit bearbeitet werden – bereits hier wird eine personell nicht unterlegte Mehrbelastung der Ermittlungsdienste eintreten. Hinzu kommt eine unbekannte Anzahl von Personen, die im Rahmen polizeilicher Kontrollen oder Befragungen als Duldungsinhaber festgestellt werden. Die Zahl dürfte sehr hoch sein, da die 240.000 Duldungsinhaber auch Nutzer der Bahn sind. Ebenfalls hinzu kommen Inhaber einer Grenzübertrittsbescheinigung.
Die Gründe einer Duldung sind im Ausländerzentralregister oder den polizeilichen Systemen nicht feststellbar. Damit ist beim Antreffen der Person in der Kontrolle oder Befragung auch nicht vor Ort zu klären, ob die Duldung wegen Berufsausbildung, Krankheit, aus familienrechtlichen Gründen oder wegen fehlender Reisedokumente erteilt wurde. Da die Bundespolizei nur in bestimmten Fällen zuständig werden soll (wenn die Abschiebung nicht oder aufgrund von fehlenden Reisedokumenten ausgesetzt ist und nach Einschätzung der Bundespolizei die notwendigen Reisedokumente innerhalb von sechs Monaten beschafft werden können), wird der Feststellung der Person immer die Recherche folgen müssen, ob eine Zuständigkeit der Bundespolizei begründet werden kann oder nicht und ob die zuständige Ausländerbehörde ihr Einvernehmen erklärt oder nicht – mit allen Konsequenzen für die Dauer der Bearbeitung und auch für die festgestellte Person selbst.
In der Bundestagsanhörung zum Gesetzentwurf wurde durch den Präsidenten des Bundespolizeipräsidiums eine Zahl von 1.000 Fällen pro Jahr prognostiziert. Das dürfte angesichts der hohen Kontrolldichte der Bundespolizei im Bahnbereich deutlich zu niedrig gegriffen sein.

Was soll die Bahnpolizeidienststelle können, was Ausländerbehörde und BAMF nicht kann?

Die Bundespolizei soll die Zuständigkeit für die Vorbereitung und Durchführung aufenthaltsbeendender Maßnahmen für die festgestellte Person dann erhalten, wenn „nach Einschätzung der Bundespolizei die notwendigen Reisedokumente innerhalb von sechs Monaten beschafft werden können“. Auf welcher Grundlage der kontrollierende Bundespolizist in der Kontrollsituation zum einen den Duldungsgrund erfahren, zum anderen einschätzen soll, ob für die konkrete Person ein Reisedokument innerhalb von sechs Monaten zu beschaffen ist und sich deshalb eine Zuständigkeit ableitet, ist unklar.
Fakt ist, dass erst 2019 im „Geordnete Rückkehr Gesetz“ die Passersatzbeschaffung von der Bundespolizei an das BAMF übertragen wurde, weil dort die größere Sachnähe besteht. Das BAMF baut seither ein Verbindungsbeamtensystem im Ausland auf, um die Passersatzbeschaffung zu beschleunigen. Zudem wurde mit dem „Gemeinsamen Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr“ (ZUR) ein wirksames Instrument zur Koordination und Verbesserung der Vorbereitung und Durchführung aufenthaltsbeendender Maßnahmen geschaffen.
BAMF und Ausländerbehörden betreiben bei den von der Bundespolizei festgestellten Personen mit fehlenden Reisedokumenten die Passersatzbeschaffung bereits von Amts wegen. Worauf sich vor diesem Hintergrund eine Beschaffungsprognose der Bundespolizei stützen und warum sie dies schneller oder besser können soll als die Fachbehörden und wie dies die feststellenden Beamten vor Ort einschätzen sollen, erschließt sich nicht. Gleiches gilt für die Beantragung von Abschiebehaft.

Schaffung von Mehrfachzuständigkeiten, Doppelverwaltung und jeder Menge Probleme für die Bundespolizei

Eine Umsetzung der Vorstellungen des Gesetzentwurfes wird eine Mehrfachzuständigkeit begründen und in den vergangenen Jahren getroffene Maßnahmen zur Bündelung von Verfahren konterkarieren.
Das betrifft nicht nur die zukünftigen Doppelzuständigkeiten bei der Strafverfolgung des unerlaubten Aufenthalts. Im ungünstigen Falle ermittelt bereits eine Landespolizei ebenfalls wegen des unerlaubten Aufenthaltes oder wegen weiterer Delikte, was zu einem Auseinanderfallen des
Ermittlungsvorganges oder zu Parallelermittlungen führen kann.
Dem eigentlichen Zweck der beschleunigten Abschiebung völlig entgegenlaufend ist jedoch die Begründung von Mehrfachzuständigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung aufenthaltsbeendender Maßnahmen.
Der zu erwartende Koordinierungsaufwand zwischen den Bundespolizeidienststellen und der Vielzahl der Ausländerbehörden für die Einholung von Auskünften, die Übergabe der Vorgangsakten, die Rückgabe der Vorgänge und Personen nach sechs Monaten und die zu erwartenden Reibungsverluste ist enorm und steht in keinem Verhältnis zu dem zu erwartenden Effekt.
Der Gesetzentwurf sieht vor, dass „die Bundespolizei die Fallbearbeitung von der bisher befassten Ausländerbehörde [übernimmt]“ (S. 56 Gesetzentwurf). Das meint die ausländerrechtliche Fallbearbeitung. Auf diese ist die Bundespolizei weder fachlich noch personell oder finanziell vorbereitet.
Dies beginnt mit der Frage der Tragfähigkeit und verwaltungsgerichtlichen Überprüfbarkeit der gesetzlich vorgesehenen „Einschätzung der Bundespolizei“, einen Pass innerhalb der nächsten sechs Monate beschaffen zu können.
Auch die Möglichkeit der Feststellung des Duldungsgrundes in der konkreten Kontrollsituation durch die feststellenden Beamten ist unklar; der Duldungsgrund ist nur aus der Akte der Ausländerbehörde zu entnehmen, die gegebenenfalls gar nicht erreichbar ist.
Unklar ist auch, aus welcher ausländerrechtlichen Fachlichkeit heraus die bearbeitende Bundespolizeidienststelle feststellen und eine Zuständigkeitsbeendigung annehmen soll bei auftretenden oder fortbestehenden „anderen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen […], die einer Abschiebung innerhalb von sechs Monaten nach der Feststellung entgegenstehen“. Das betrifft insbesondere neue oder weitere Abschiebehindernisse bzw. Duldungsgründe nach §§ 60 bis 60d AufenthG, die von der betroffenen Person oder dem Rechtsbeistand geltend gemacht werden. Es ist kaum vorstellbar, dass dann die Bundespolizei über das Vorliegen der Duldungsgründe prüfen und entscheiden soll. Mithin wäre die gerade frisch übernommene „Fallbearbeitung“ von der Bundespolizei wieder zur Ausländerbehörde zurückzugeben.
Unklar ist auch, ob für den Fall einer Ablehnung der neu geltend gemachten Duldungsgründe (und der daraus folgenden Beibehaltung der Zuständigkeit der Bundespolizei für Vorbereitung und Durchführung aufenthaltsbeendender Maßnahmen) die Zuständigkeit wieder zur Bundespolizei zurückgeht oder bei der Ausländerbehörde verbleibt.
Das daraus entstehende und auch zu erwartende Hin und Her des Zuschiebens der Fallbearbeitung lässt keine Verbesserung in der Abschiebepraxis gegenüber dem heutigen Stand erwarten, und auch nicht für die Belastungssituation der Bundespolizei.

Ein besonderer Gesichtspunkt kommt der Fallkonstellation der Betroffenheit von Familien zu.
In der Lebenswirklichkeit sind oftmals Familien betroffen, die ggf. über unterschiedlichen Status verfügen bzw. unterschiedliche Duldungsgründe. Die Vorstellung, dass die Bundespolizei nur gegen einzelne, zufällig in ihrem örtlichen Zuständigkeitsbereich (Bahnhof) angetroffene Familienmitglieder
aufenthaltsbeendende Maßnahmen ergreift und nur für diese zufällig herausgegriffene Person für maximal sechs Monate die Fallbearbeitung von der Ausländerbehörde übernimmt, ist genauso abwegig wie die Vorstellung, dass die Bundespolizei die Fallbearbeitung für die ganze Familie übernimmt, nur weil zufällig ein Familienmitglied von der Bundespolizei am Bahnhof aufgegriffen wurde.
Auch aus dieser Gefahr einer ausufernden und aneinandergeketteten Anzahl von „Fallbearbeitungen“ und eines Hin und Hers der Zuständigkeiten für aufenthaltsbeendende Maßnahmen ist die Zuständigkeitsverlagerung an die Bundespolizei sinnlos.
Auch ist mit einer erheblichen Zunahme von Rechtsschutzverfahren gegen die Bundespolizei zu rechnen. Das betrifft insbesondere ausländerrechtliche Eilverfahren.
Erfolgt keine freiwillige Ausreise des von der Bundespolizei übernommenen Abschiebefalls und liegen indes keine Haftgründe vor oder lehnt der Richter eine Abschiebehaft ab, muss die Bundespolizei die Bearbeitung, Abholung und gegebenenfalls Suche der betreffenden Person, die sich irgendwo im Bundesgebiet, weit entfernt vom ursprünglichen Feststellungsort der Bundespolizei, aufhalten kann, vornehmen. Da die Bundespolizei – anders als die Polizeien der Länder – nicht in jeder Gemeinde Deutschlands präsent ist, sind weite Fahrten für die Vorbereitung und Durchführung aufenthaltsbeendender Maßnahmen unausweichlich.
Allein diese – oftmals fruchtlosen – Anfahrten über weite Entfernungen für mehrere tausend neue Fälle wären ein enormer Belastungsfaktor für die Bundespolizei.

Hinzu kommt, dass es in den Bundesländern unterschiedliche Ansichten darüber gibt, ob eine aufenthaltsbeendende Maßnahme sachgerecht ist oder nicht.
So ist bekannt, dass das Land Berlin keine Abschiebungen nach Afghanistan durchführt, wenn die betreffende Person nicht in die Kategorie Straftäter oder Gefährder gehört, während der Freistaat Bayern auch Unbescholtene abschieben lässt. Zugleich haben zum Beispiel die OVG Bremen und Rheinland-Pfalz entschieden, dass Abschiebungen nach Afghanistan gegenwärtig unzumutbar und zu unterlassen sind, ohne dass dies ein Präjudiz für andere Bundesländer wäre. Angesichts dieser teils aus politischer Regierungsverantwortung, teilweise aus der Rechtsprechung in dem jeweiligen Bundesland entspringenden unterschiedlichen Einschätzungen und Handlungsmaximen ist unklar, nach welcher Maxime die „die Fallbearbeitung von der bisher befassten Ausländerbehörde“ übernehmende Bundespolizeidienststelle verpflichtet sein soll.

In der Lebenswirklichkeit werden in nicht wenigen Fällen aufenthaltsbeendende Maßnahmen auch durch eine Intervention der Härtefallkommissionen bei den Parlamenten der Länder oder andere von der Zivilgesellschaft installierte Gremien (teilweise in letzter Minute) gestoppt.Es ist völlig unklar, ob und welche Relevanz solche Entscheidungen von Härtefallkommissionen pp. für die feststellenden Bundespolizeidienststellen haben können oder sollen, wenn die „Fallbearbeitung“ von den Ausländerbehörden bereits an die Bundespolizei übergeben und nachfolgend ein solches Gremium des Landes angerufen wurde.
Ein Entzug der Einflussmöglichkeiten solcher seit vielen Jahren etablierter parlamentarischer oder zivilgesellschaftlicher Härtefallgremien kann zu einer schweren Belastung des Verhältnisses zur Bundespolizei führen.

Letztlich spricht auch ein drohender „Zuständigkeits-Ping-Pong“ gegen die Sinnhaftigkeit der Etablierung der Bundespolizei neben den Ausländerbehörden und dem BAMF als Abschiebebehörde.
So sollen die Vorgangsbearbeitung und die betroffene Person nach sechs Monaten wieder an die ursprüngliche Ausländerbehörde zurückgegeben werden, wenn es der Bundespolizei bis dahin nicht gelungen ist, die aufenthaltsbeendenden Maßnahmen zu vollziehen oder einen Pass zu beschaffen.
Das bedeutet zugleich, dass bei einem nachfolgenden Wiederantreffen der Person im Zuständigkeitsbereich der Bundespolizei (Bahnhof) wiederum der Zuständigkeitsübergang von der Ausländerbehörde auf die Bundespolizei zu besorgen ist.
Je nach regionalem Feststellungsort der Person (das heißt je nach ggf. wechselndem Bahnhof bzw. wechselnder Bundespolizeiinspektion) können immer wieder neue Bundespolizeidienststellen für die Vorbereitung und Durchführung aufenthaltsbeendender Maßnahmen verantwortlich werden.Ein sich daraus entwickelnder „Zuständigkeits-Ping-Pong“ zwischen Bundespolizei und den Ausländerbehörden ist in jeder Hinsicht ineffektiv und reine Bürokratie

Am Ende wird das Personal auf der Straße fehlen

Das Problem für die Kolleginnen und Kollegen in den Dienstgruppen und Führungsgruppen der Bahnpolizeidienststellen ist vor allem: Wer soll das machen?
Bereits jetzt ist die Schichtstärke weiterhin stark ausgedünnt.
Die beschriebenen zusätzlichen Arbeitsabläufe, Nachfragen, Anträge, Bearbeitungen, Fahrten usw. kosten die fast überall immer noch unterbesetzten Bahnpolizeidienststellen vor allem zusätzliche Arbeitszeit und Arbeitskraft. Ein Personalersatz für die zusätzlichen Aufgaben ist aber nicht vorgesehen.
Zwar nennt der Gesetzentwurf für diesen Zuständigkeits- und Arbeitszuwachs jährliche Personalmehrkosten von 9,012 Mio. Euro (das entspricht circa 120 zusätzlichen Planstellen für insgesamt neun regionale Bundespolizeidirektionen und das Bundespolizeipräsidium) und einen jährlichen zusätzlichen Sachaufwand von 3,460 Mio. Euro. Mit knapp zehn Stellen pro Direktion aber dürfte der Mehraufwand nicht zu schaffen sein, erst recht nicht unter Einrechnung von Krankheit, Urlaub, Fortbildung.
Und: In den Personalanforderungen zum Bundeshaushalt 2022 hat das BMI nicht eine Planstelle mehr für diese Zusatzbelastung angemeldet.
Im Gegenteil ist noch unsicher, ob nach der Bundestagswahl und dem zu erwartenden „Nach-Corona-Kassensturz“ überhaupt noch zusätzliche Planstellen für die Bundespolizei bereitgestellt werden, darunter die notwendigen 513 Stellen für die bisherige Rückführungsorganisation und Ersatz für Personenbegleiter Luft. Aber auch die beantragten 349 Planstellen für die Auffütterung der Führungsgruppen sind keinesfalls in „trockenen Tüchern“.

Den Preis für die aus unserer Sicht überflüssige Etablierung eines „dritten Players“ in der Vorbereitung und Durchführung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen neben den Ausländerbehörden und dem BAMF werden die Dienstgruppen mit sinkenden Einsatzstärken zu zahlen haben. Die Höhe des personellen Preises der Kolleginnen und Kollegen im Streifendienst und in den Ermittlungsdiensten wird sich bestimmen nach dem Umfang der hierarchischen Organisation, die sich aus der Zuständigkeitserweiterung aufblasen wird von der Inspektion über die Direktionen bis zum Präsidium.

Unklar bleibt auch, wie der erforderliche bundesweit entstehende Sachaufwand, von Räumen über IT bis zu Kfz und Mehrkilometer, aus den bilanzierten 3,46 Mio. EUR finanziert werden soll.

Haltung der Länder

Hoffnung gibt indes, dass mehrere Innenminister und -senatoren der Länder der GdP mitgeteilt haben, diese Zuständigkeitserweiterung nicht mittragen zu wollen. Ob sich diese Haltung in Form der Anrufung des Vermittlungsausschusses im Bundesrat oder in Form einer generellen Nichteinvernehmenserklärung für Zuständigkeitsübergänge an die Bundespolizei in dem jeweiligen Bundesland ausdrücken wird, bleibt abzuwarten.
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