Über Pausen, Kurzpausen und Ruhepausen

Ein Beitrag von Sven Hüber, Stellv. Vorsitzender des Bezirk Bundespolizei der GdP

Wer arbeitet, muss Pausen machen. Wer lange arbeitet, muss öfter Pausen machen. Das dürfte unstrittig sein, erst recht für eine Gewerkschaft. Es stellt sich also nicht die Frage, ob man Pausen machen kann. Fraglich ist nur, ob man tatsächlich echte „Ruhepausen“ machen kann oder nicht und, wenn ja, ob diese auf die Arbeitszeit angerechnet werden. Und ob Pausen, die keine Ruhepausen sind, zur Arbeitszeit gerechnet werden.

Die im Juni erfolgte Verabschiedung der „Verordnung zur Änderung von Vorschriften für Dienst zu wechselnden Zeiten“ durch die Bundesregierung hat für Gesprächsstoff gesorgt. Vor allem die Frage der Anrechnung von Ruhepausen auf die Arbeitszeit schaffte Verwirrung und warf viele Fragen auf.

Die Gewerkschaft der Polizei hatte in ihren Stellungnahmen das BMI vor solchen Konfusionen, die sich aus dessen nicht eindeutigen Formulierungen ergeben könnten, erfolglos gewarnt.

Um so wichtiger ist es jetzt, ein wenig Licht in das Dickicht der Vorschriften zu bringen.

Neben der Frage „Was ändert sich bei der Ruhepausenanrechnung?“ ist deshalb vor allem zu fragen: „Bin ich überhaupt betroffen?“.

Erst durch die Beantwortung beider Fragen stellt sich Klarheit ein.

Frage: Was ändert sich bei der Ruhepausenanrechnung?

Geändert wird zunächst § 5 Abs. 1 AZV.
Bisher hieß es dort: „Ruhepausen werden außer bei Wechselschichtdienst nicht auf die Arbeitszeit angerechnet.“
Zukünftig heißt es: „Ruhepausen werden auf die Arbeitszeit angerechnet, wenn die Voraussetzungen des § 17a der Erschwerniszulagenverordnung mit der Maßgabe erfüllt sind, dass im Kalendermonat mindestens 35 Nachtdienststunden geleistet werden“.

In der Begründung des BMI zu der Verordnung heißt es über diese Änderung:
„Inhaltlich bleibt es dabei, dass nur für die Gruppe der durch wechselnde Arbeitszeiten und einen hohen Anteil von Nachtdienststunden besonders belasteten Beamtinnen und Beamten die in Absatz 2 vorgeschriebenen Ruhepausen auf die Arbeitszeit angerechnet werden. Aus den oben dargestellten Gründen wird zur Abgrenzung dieser Gruppe nicht mehr auf das formale Kriterium des Wechselschichtdienstes abgestellt. Die Ruhepausen werden vielmehr künftig dann angerechnet, wenn Beamtinnen und Beamte dem bisherigen Wechselschichtdienst entsprechenden tatsächlichen Belastungen ausgesetzt sind. Da diese Belastungen in §17a EZulV definiert sind und die Schwelle von 35 Nachtdienststunden im Kalendermonat dem bisherigen Erfordernis von durchschnittlich 40 Nachtstunden in fünf Wochen entspricht, wird für die Pausenanrechnung auf die Erfüllung dieser Voraussetzungen verwiesen. Im Kalendermonat müssen tatsächlich mindestens 35 Nachtdienststunden geleistet werden.“

Das ist so weit auch zutreffend:
Wer bisher die „Ruhepause“ auf die Arbeitszeit angerechnet bekam, musste dafür „Wechselschichtdienst“ leisten und ein Mindestmaß an Nachtdienst. Wechselschichtdienst war dabei der Dienst, für den nach einem Schichtplan der regelmäßige Wechsel der täglichen Arbeitszeit in Wechselschichten (wechselnde Arbeitsschichten, in denen ununterbrochen bei Tag und Nacht, werktags, sonntags und feiertags gearbeitet wird) vorgesehen war, wenn dabei in je fünf Wochen durchschnittlich mindestens 40 Dienststunden in dem dienstplanmäßigen oder betriebsüblichen Nachtdienst zu leisten war (§ 2 Nr. 14 AZV [alt]), wobei als Nachtdienst ein Dienst verstanden wurde, der mehr als zwei Stunden in der Zeit zwischen 21 und 6 Uhr umfasste (2 Nr. 15 AZV [alt].

Während es für den Erhalt der bisherigen „Wechselschichtzulage“ in § 20 Abs. 1 EZulV vorgeschrieben war, „mindestens 40 Dienststunden in der dienstplanmäßigen oder betriebsüblichen Nachtschicht“ zu leisten, war es nach der Arbeitszeitverordnung für die Ruhepausenanrechnung schon immer ausreichend, diese in der (alten) Nachtdienstzeit von 21.00 Uhr bis 06.00 Uhr zu leisten; dieser Nachtdienst musste für die Pausenanrechnungsklausel aber nicht in einer Nachtschicht geleistet werden.

Nach der neuen Regelung soll man nun zur Anrechnung von „Ruhepausen“ auf die Arbeitszeit – neben dem Erfordernis des Rhythmuswechsels mit acht unterschiedlichen Anfangsuhrzeiten in einem Monat – mindestens 35 Stunden Nachtdienst, jetzt allerdings schon in der Zeit von 20.00 Uhr bis 06.00 Uhr, geleistet haben.

Damit hat sich der Anteil von Nachtarbeit, der zu einer Anrechnung der Ruhepause führt, gegenüber den bisherigen Voraussetzungen nicht erhöht. Und auch das Erfordernis, für eine Ruhepausenanrechnung zu unregelmäßigen Zeiten zu arbeiten, hat sich nicht geändert.

Zwei Änderungen liegen jedoch in der Vorschrift:

1. Zum einen zählt nunmehr bereits die Zeit ab 20.00 Uhr, nicht erst wie früher ab 21.00 Uhr zum „Nachtdienst“ (§ 2 Nr. 14 AZV [neu]), der zu einer Ruhepausenanrechnung auf die Arbeitszeit führt. Dadurch kann das unveränderte Erfordernis in der Nachtdienstzeit geleisteter Dienststunden für eine Ruhepausenanrechnung schneller erfüllt werden als früher.

2. Zum anderen wird jedoch nicht mehr wie bisher auf eine „durchschnittliche“ Dienstleistung von 40 Nachtdienststunden in fünf Wochen abgestellt, sondern auf eine „spitze“ Dienstleistung im Kalendermonat. Das kann im Einzelfall Probleme geben, auf die die GdP das BMI ausdrücklich hingewiesen und die Regelung deshalb auch scharf angegriffen und abgelehnt hat (siehe unsere Stellungnahme ). Zwar kann Urlaub und Krankheit in einem Monat durch die Anwendung des Ausfallprinzips kaum schaden und der Schwellenwert für eine Ruhepausenanrechnung dadurch auch erreicht werden; wir haben uns dazu an das BMI gewandt. Jedoch könnte es bei stark saisonabhängigen Dienstbereichen, bei denen ohne Urlaub und krankheit zwar „durchschnittlich“ 40 Nachtdienststunden in fünf Wochen erbracht wurden, diese aber in den einzelnen Monaten extrem große Schwankungen aufweisen, zu Problemen kommen. Bisher wurden aber keine Umstände an einem tatsächlichen Dienstplan vorgelegt.

Die Masse der bisher im normalen Wechselschichtdienst tätigen Beamtinnen und Beamten dürften davon aber ohnehin nicht berührt sein, da die tatsächlichen Dienste in einem Kalendermonat ohne Urlaub und Krankheit im Regelfall deutlich mehr Arbeitsstunden zwischen 20.00 Uhr und 06.00 Uhr aufweisen als lediglich 35.

Frage: Bin ich überhaupt betroffen?

Für die meisten, denen bisher die Zeiten einer Pausenzeit auf die Arbeitszeit angerechnet wurden, ist es gar nicht von Belang, ob es sich bei den Pausen um echte “Ruhepausen“ handelte oder nicht. Denn sie waren und sind im klassischen Wechselschichtdienst tätig und leisteten bisher durchschnittlich mindestens 40 Nachtdienststunden in fünf Wochen und auch künftig mindestens 35 Nachtdienststunden in einem Monat.

Diejenigen, die bisher gar nicht in den Genuss der Pausenanrechnung kamen, werden wissen wollen, ob sie nunmehr zum Begünstigtenkreis gehören.

Andere aber suchen Antwort darauf, ob sie von der Neufassung der Vorschrift eventuell Nachteile hätten.

Die Beantwortung der Frage der Betroffenheit  hängt vor allem davon ab, ob in der eigenen Dienststelle überhaupt echte „Ruhepausen“ gewährt werden (können), d.h. ob die Arbeitsunterbrechungen als tatsächliche „Ruhepause“ definiert werden können oder nicht. Erst wenn klar ist, ob die Arbeitsunterbrechung überhaupt eine echte „Ruhepause“ ist, stellt sich die Frage, ob sie auf die Arbeitszeit angerechnet wird oder nicht.

Die Arbeitszeitverordnung legte bisher und auch zukünftig als Schutzvorschrift fest:
„Die Arbeit ist spätestens nach sechs Stunden durch eine Ruhepause von mindestens 30 Minuten zu unterbrechen. Nach mehr als neun Stunden beträgt die Ruhepause mindestens 45 Minuten. Ruhepausen können in Zeitabschnitte von jeweils 15 Minuten aufgeteilt werden.“ (§ 5 Abs. 2 AZV).
Damit wurde und wird im Grundsatz die Gewährung von Ruhepausen festgelegt. Dem Grundsatz stehen aber Ausnahmeregelungen gegenüber. Dies gilt unverändert wie bisher.

Da die Frage der Anrechnung von Ruhepausen auf die Arbeitszeit nur beantwortet werden kann, wenn es in der Dienststelle tatsächliche „Ruhepausen“ gibt (oder nicht etwa nur Kurzpausen oder Pausen mit angeordneter Dienstleistungsbereitschaft), muss man sich zunächst der Frage widmen, wann eine Arbeitsunterbrechung eine „Ruhepause“ ist und wann nicht (mehr).

Ruhepausen:
Eine Ruhepause ist der Zeitraum, in dem Beamtinnen und Beamte keinen Dienst leisten und sich auch nicht dafür bereithalten müssen (§ 2 Nr. 3 AZV, für Arbeitnehmer so auch: BAG, Urteil v. 23.9.1992, 4 AZR 562/91). Ruhepausen müssen schon vor dem Arbeitsantritt festgelegt werden und dabei eine gewissen Mindestdauer erfüllen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts für Arbeitnehmer, der sich die Verwaltungsgerichte für die Beamten angeschlossen haben, sind Ruhepausen im Sinne des Arbeitszeitrechts Unterbrechungen der Arbeitszeit von bestimmter Dauer, die der Erholung dienen. Es muss sich um im Voraus festliegende Unterbrechungen der Arbeitszeit handeln, in denen der Arbeitnehmer weder Arbeit zu leisten noch sich dafür bereitzuhalten hat. Er muss frei darüber entscheiden können, wo und wie er diese Zeit verbringen will. Entscheidendes Merkmal der Ruhepause ist, dass der Arbeitnehmer von jeder Arbeitsverpflichtung und auch von jeder Verpflichtung, sich zur Arbeit bereitzuhalten, freigestellt ist. Außerhalb der normalen Arbeitstätigkeit unterliegt es allein der Willensbestimmung des Einzelnen, was er mit seiner Zeit anfängt. Dies gehört seiner Persönlichkeitssphäre an. Für Beamte ist diese Freistellung von der Dienstbereithaltung durch § 5 Abs. 4 AZV einschränkbar (siehe unten bei Ausnahmeregelungen).

Eine besonders wichtige Rolle kommt in dem Gesamtkomplex auch dem Personalrat der Dienststelle zu. Denn er hat das Mitbestimmungsrecht über die – im Voraus ja zwingend erforderliche – Festlegung der Zeiten der Ruhepausen. Er bestimmt auch mit bei den Ausnahmeregelungen des § 5 Abs. 4 AZV:

Mitbestimmung des Personalrates:
In den einschlägigen Regelungen des öffentlichen Dienstrechts findet sich seit je her als Grundsatz die Trennung von bezahlter Arbeitszeit und nichtbezahlten „Ruhepausen“. § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG umfasst die Mitbestimmung des Personalrates bei der Festlegung der Pausen. Der Begriff der Pause wird hier im Gegensatz zur Arbeitszeit verwandt. Er bezieht sich daher nur auf „Ruhepausen“, die die Arbeitszeit unterbrechen, also nicht selbst zur Arbeitszeit gehören und somit nicht zu vergüten sind. Die bezahlten „Kurzpausen“ unterfallen daher nicht dem Pausenbegriff in § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG (und auch nicht des § 2 Nr. 3 und § 5 Abs. 2 AZV), der Personalrat bestimmt über ihre Lage also auch nicht mit ( vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. 1. 2001 – 6 P 6. 00).
Eine mögliche Ausnahmeregelung gem. § 5 Abs. 4 AZV unterliegt hingegen der Mitbestimmung durch den Personalrat (vgl. Bayrisches OVG, Beschluss vom 30. November 2010 · Az. 18 PC 10.1215).

Ebenfalls wichtig zu kennen ist die Unterscheidung von „Ruhepausen“ zu anderen Pausenformen, z.B. Kurzpausen, die eine angeordnete Arbeitsunterbrechnung darstellen, ohne Ruhepause zu sein.

Kurzpausen:
Die Arbeitszeitverordnung (AZV) trifft nur Aussagen zu vor Dienstbeginn festzulegenden „Ruhepausen“. Sie trifft keine Aussagen zu „Kurzpausen“.
In den „Hinweise zur Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten des Bundes (Arbeitszeitverordnung – AZV)“ des Bundesministeriums des Innern (Az.: D I 3 – 211 321-9/9, in: BGBl. vom 28. Februar 2006, S. 427) findet sich jedoch ein Hinweis auch auf die Kurzpausen: „Auch zugelassene Kurzpausen sind Arbeitszeit.“
Pausen, die nicht die Voraussetzungen von echten „Ruhepausen“ erfüllen, können daher trotzdem „Kurzpausen“ oder „Erfrischungszeiten“ sein; ggf. sind sie in Arbeitsschutzvorschriften vorgeschrieben. Sie sind grundsätzlich Teil der Arbeitszeit. Anders als „Ruhepausen“ sind sie jedoch nicht vor Beginn des Dienstes festzulegen. Ihre zeitliche Festlegung unterliegt daher auch nicht der Mitbestimmung; jedoch hat der Personalrat darüber zu wachen, dass die arbeitsschutzrechtlichen Bestimmungen, also ggf. auch die Kurzpausen, eingehalten werden.

Ein entscheidendes Merkmal, ob eine Arbeitsunterbrechung noch eine „Ruhepause“ darstellt oder nicht (mehr), liegt jedoch in der Anwendung von Ausnahmeregelungen der AZV.

Ausnahmeregelungen – Pausen, die keine Ruhepausen sind:
In der Arbeitszeitverordnung findet sich in § 5 Abs. 4 Satz 1 eine sogenannte Öffnungsklausel: „Wenn dienstliche Gründe es zwingend erfordern, kann eine Ausnahme von Absatz 2 zugelassen und angeordnet werden, dass Beamtinnen und Beamte sich in den Pausen zur Dienstleistung bereithalten müssen.“
Grundsätzlich kann damit aus dienstlichen Gründen für jede Art von Pause (auch die im Vorhinein festgelegte Ruhepause) eine Bereitschaft zur Dienstleistung angeordnet werden.
Das bedeutet zum Beispiel, dass der Dienstherr anordnen kann, dass man sich trotz einer Pause zum Dienst bereithalten muss, wenn der Personalrat darüber mitbestimmt hat.

(Das Hamburgische OVG meinte dazu z.B.: „Der Schutz der Bevölkerung erfordert eine lückenlose Einsatzbereitschaft. Kurzfristige Unterbrechungen der Einsatzbereitschaft, wie sie durch Gewährung von Ruhepausen mit einer Gesamtdauer von 45 Minuten eintreten würden, wären mit dem überwiegenden Gemeinwohlinteresse nicht in Einklang zu bringen. Damit bestehen dringende dienstliche Belange an der Ausnahmeregelung.“ So ist zum Beispiel für Feuerwehrbeamte angewiesen, dass sie während der Pausenzeiten ebenfalls in Bereitschaft zu halten haben, d. h. sie dürfen die Wache nicht verlassen und müssen sich für etwaige Einsätze bereithalten. Sie können jedoch die Sozialräume aufsuchen und ihre Beschäftigung frei wählen. Die Bereitschaftszeit – einschließlich der Pausen – wird als Arbeitszeit anerkannt.)

Pausenzeiten, die nicht (mehr) von der Bereithaltung zum Dienst frei sind, sind keine „Ruhepausen“ im Sinne der Arbeitszeitverordnung (mehr).

Mit der Anordnung von gleichzeitiger Dienstbereithaltung wird dann zwar immer noch eine „Pause“ gemacht, d.h. die Arbeit unterbrochen, etwas gegessen, etwas getrunken. Es kann sich jedoch nicht mehr um eine „Ruhepause“ handeln, da diese schon kraft Definition frei ist von der Dienstbereithaltung. Die Verordnung spricht deshalb in der Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 4 AZV ausdrücklich auch nicht davon, dass man sich aus dienstlichen Gründen in der „Ruhepause“ zum Dienst bereithalten müsste, sondern dass „abweichend“ von den Festlegungen zur Gewährung von Ruhepausen (Absatz 2) dienstlich festgelegt werden kann, dass man „sich in den Pausen zur Dienstleistung bereithalten“ müsse; der Charakter der Ruhepause ist mit der Anordnung der Dienstbereithaltung aufgehoben.

Es kann Dienstbereiche geben, in denen die Gewährung einer echten „Ruhepause“ unmöglich ist, entweder zeitweilig oder auch dauerhaft, und deshalb statt Ruhepausen nur Pausen unter Dienstbereithaltung gewährt werden (können), die dann generell Arbeitszeit sind.
Solche Umstände sind insbesondere auch im operativen Polizeidienst typisch.
Die objektive Unmöglichkeit bereitschaftsdienstfreier Pausenzeiten begründet nach der Rechtsprechung die Unanwendbarkeit der pausenrechtlichen Vorgaben; das widerspricht nach Gerichtsmeinung auch gar nicht dem Willen des Verordnungsgebers. Darüber hinaus erfasst die Ausnahmeregelung (beim Bund: § 5 Abs. 4 Satz 1 AZV) nicht allein die vorübergehende, sondern auch die dauerhafte Unmöglichkeit der Einhaltung der Ruhepausenregelung (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 23.03.2012, Az: 2 A 11355/11.OVG).

Wird also von der Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 4 Satz 1 AZV durch Anweisung von Dienstbereitschaft während der Pause Gebrauch gemacht, so liegt damit für die Zeit der Arbeitsunterbrechung keine echte „Ruhepause“ im Sinne des § 5 Abs. 1 AZV mehr vor, weshalb sich die Frage der Anrechenbarkeit auf die Arbeitszeit erübrigt, denn die mit Bereithaltung zum Dienst belasteten Arbeitsunterbrechungen sind dann ohnehin Arbeitszeit.
Anders ausgedrückt: Wird Dienstbereitschaft während der Pause angeordnet, so ist es für die Geltung dieser Pausenzeiten als Arbeitszeit unerheblich, ob man Schichtdienst leistet oder 35 Nachtstunden arbeitete oder nicht, denn es handelt sich in jedem Fall nicht (mehr) um eine „Ruhepause“.

Eine generalisierende Ausnahmeregelung im Sinne des § 5 Abs. 4 AZV ist deshalb ebenfalls zulässig. Sie kann auch darin bestehen, für bestimmte Dienstbereiche oder Dienststellen grundsätzliche „ruhepausenlose Arbeitszeiten“ anzuweisen und nur (in der Arbeitszeit enthaltene) Kurzpausen oder Pausen mit Dienstleistungsbereitschaft anzuordnen.
(So ist zum Beispiel für den Bereich des Sachgebiets C des Zolls – die Vollzugsdienste – angeordnet: „Für die Bediensteten des Sachgebiets C ist eine pausenlose Arbeitszeit i.S.v. § 5 Abs. 4 Satz 1 der Arbeitszeitverordnung (AZV) zugelassen soweit nicht Bürodienst oder Zolltraining verrichtet wird. Im Rahmen der pausenlosen Arbeitszeit haben sich die Bediensteten auch in den Pausen zur Dienstleistung bereitzuhalten.” Erlass BMF vom 21.1.2002 III A 5 – O 1525 – 3/01; solche Anordnungen gibt es auch für Beamtinnen und beamte der Feuerwehr.)

Fazit:

Fraglich ist also immer, ob dem Beamten bzw. der Beamtin überhaupt echte „Ruhepausen“ gewährt werden oder ob es sich lediglich um „zugelassene Kurzpausen“ oder Pausen mit der gleichzeitigen Anordnung von Dienstbereithaltung handelt.

Ruhepausen müssen durch den Personalrat mitbestimmt und im Voraus festgelegt sowie dienstbereitschaftsfrei sein. Sind sie das nicht, handelt es sich nicht um eine „Ruhepause“

Wird für einen Beamten oder eine Beamtin keine „Ruhepause“ mit den oben genannten Merkmalen der Vorausfestlegung, Mindestdauer, Dienstbereitschaftsbefreiung und Mitbestimmung gewährt, weil z.B. für ihn während der Pause Dienstbereithaltung angewiesen ist, so handelt es sich nicht mehr um eine „Ruhepause“, weshalb die Arbeitsunterbrechungszeiten („Kurzpausen“, „Erfrischungszeiten“ etc.) grundsätzlich Teil der Arbeitszeit sind. Dabei ist es vollkommen unerheblich, ob man im Wechselschichtdienst arbeitet oder 35 Nachtdienststunden erbringt.

Wird einem Beamten oder einer Beamtin jedoch eine echte „Ruhepause“ mit den genannten Merkmalen der Vorausfestlegung, Mindestdauer, Dienstbereitschaftsbefreiung und Mitbestimmung gewährt, so ist sie dann trotzdem Teil der Arbeitszeit, wenn von dem Beamten im Monat vier Dienstpaare vorlagen und 35 Stunden zwischen 20.00 Uhr und 06.00 Uhr gearbeitet wurde. Auch für diese Anrechnung als Arbeitszeit ist es zukünftig nicht mehr wichtig, ob der Beamte in Wechselschichten oder „nur“ in Schichten oder im Einsatzdienst gearbeitet hat.

Wird jedoch einem Beamten eine echte „Ruhepausen“ mit den genannten Merkmalen der Vorausfestlegung, Mindestdauer, Dienstbereitschaftsbefreiung und Mitbestimmung gewährt und leistet er keinen Dienst zu wechselnden Zeiten und keine 35 Stunden Nachtarbeit im Monat, so wird die Ruhepause nicht auf die Arbeitszeit angerechnet.

Die praktische Umsetzung unterliegt dabei der Überwachung und Mitbestimmung der Personalvertretung der Dienststelle. Der Personalrat überwacht dabei, ob überhaupt echte „Ruhepausen“ gewährt werden (können) und wie diese im Voraus festgelegt werden, so wie er auch überwacht, ob dort, wo echte Ruhepausen gewährt werden, eine Anrechnung als Arbeitszeit erfolgt. Der Personalrat überwacht aber auch, ob statt einer Ruhepause nur Pausen unter Dienstleistungsbereitschaft gewährt werden, die zu einer generellen und voraussetzungslosen Anrechnung als Arbeitszeit führen. Das unterstreicht die besondere Wichtigkeit und Verantwortung starker Personalräte in der Bundespolizei.