Korrekturen bei der Funktionszuordnung durchgesetzt
Obwohl der Erlass zur Besetzung freier Funktionen im Bereich A 12 und A 13 lange angekündigt worden war, hat der Entwurf des Innenministers alle Beteiligten überrascht. Denn ohne Not wurden darin alle in der Vergangenheit getroffenen sozialen Regelungen zur Umsetzung der FZO aufgegeben – zum Nachteil der Kolleginnen und Kollegen. Um eine genaue Bewertung des Entwurfs vornehmen zu können, ist trotzdem ein Blick in dessen Entstehungsgeschichte notwendig. Denn auch der Innenminister war nicht ganz frei in seiner Entscheidung.
Fehler der Vergangenheit
Mit Erlass vom 17. August 2009 (Planstellenbewirtschaftung im gehobenen Dienst der Polizei) hatte das Innenministerium für alle Kreispolizeibehörden und die Landesoberbehörden angeordnet, dass bis zu einer neuen Regelung freie/frei werdende Funktionen der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 nicht mehr als höherwertige Dienstposten ausgeschrieben werden dürfen, dass diesbezüglich laufende und noch nicht abgeschlossene Besetzungsverfahren höherwertiger Dienstposten abzubrechen sind. Lediglich besoldungsgleiche Besetzungen und die Übertragung kommissarischer Aufgabenwahrnehmungen seien weiterhin zulässig.
Hintergrund für diesen Erlass war eine Abfrage des Ministeriums bei den Kreispolizeibehörden aus Mai 2009 zu der Frage, in welchen Funktionen von 2007 bis Mitte 2009 die zugewiesenen Beförderungen durchgeführt wurden, bzw. in welchen Funktionen die zugewiesenen weiteren Stellen bis 2011 befördert werden sollen. Als Ergebnis dieser Abfrage musste das Ministerium feststellen, dass offenbar einige Behörden ihre eigene Definition von der Umsetzung der Funktionszuordnung vorgenommen hatten. So verwundert es zum Beispiel schon, dass ohne eine Veränderung der Verteilung in den Behörden am Ende der ersten Umsetzungsphase ( 2007 bis 2011) im Bereich Wachdienst 10 Prozent weniger Funktionen mit A 13 besetzt gewesen wären, als zu Beginn des Verfahrens 2007. Und im Bereich der Kommissariate gingen die Beförderungen nach A 12 auch nicht vorrangig in die Führung – also die Funktionen, für die die Stellen eigentlich gedacht sind –, sondern mehrheitlich in die Sachbearbeitung des Ermittlungsdienstes. Dass das Innenministerium einer derartigen Umsetzung in den Behörden nicht weiter tatenlos zusehen würde, war zu erwarten.
Folgen der Rechtsprechung
Hinzu kommt die aktuelle Rechtsprechung mehrerer Verwaltungsgerichte, die die Vorgehensweise einiger Behörden bei Beförderungen bzw. Nichtbeförderungen aus Gründen der Planstellenbewirtschaftung als rechtswidrig erklärten. Nach Ansicht der Gerichte wurde durch die gewählten Beförderungsauswahlverfahren zur Umsetzung des Erlasses zur Funktionszuordnung der Grundsatz der Bestenauslese aus Art. 33 Absatz 2 Grundgesetz verletzt. Auch das machte neue Überlegungen seitens des Ministeriums erforderlich, die in den Erlassentwurf eingeflossen sind.
Für die GdP war dessen erster Entwurf dennoch untragbar. Landesvorsitzender Frank Richter: „Bereits nach der ersten Bewertung war klar, dass dieser Entwurf niemals Realität werden durfte, weil sonst der soziale Frieden in der Polizei im Höchstmaß gefährdet gewesen wäre.“
Aus Sicht der GdP gibt es keinen Grund, die aus Sicht der Personalentwicklung erforderliche Übergangszeit von 10 bis 15 Jahren zu streichen. Genau das aber hatte der Innenminister zunächst geplant. Mit weitreichenden Folgen. Denn: Wem und welchen Aussagen hätten Führungskräfte in der Polizei in Zukunft noch vertrauen können? Wie hätte es mit der Berechenbarkeit von Führungsentscheidungen ausgesehen, wenn zum Beispiel Kolleginnen und Kollegen im Vertrauen auf konkrete Zusagen Behörden gewechselt und persönliche Nachteile in Kauf genommen hätten, um dann festzustellen, dass sie die zugesagte Funktion plötzlich durch eine landesweite Stellenausschreibung wieder verlieren? Fragen über Fragen, auf die der erste Entwurf keine Antwort gegeben hat.
Verhandlungsziele der GdP
Bei den Gesprächen mit dem Innenminister, die die GdP umgehend nach Bekanntwerden des Erlassentwurfs aufgenommen hat, standen deshalb drei Kernziele im Vordergrund:
1. Die Ausgestaltung eines Vertrauensschutzes für alle Kolleginnen und Kollegen, die sich in der aktuellen Beurteilungsrunde auf eine höherwertige Stelle beworben haben, die diese im Rahmen eines Auswahlverfahrens (Bestenauslese) bereits erhalten haben oder sich bereits auf einer höherwertigen Funktion befinden. Dabei spielt es aus Sicht der GdP keine Rolle, ob sie diese Funktion nach einer landesweiten oder einer behördeninternen Ausschreibung erhalten haben.
2. Ein Bestandsschutz für alle Kolleginnen und Kollegen, die eine kommissarische unterwertig besetzte Stelle innehaben auf einen nach der Funktionszuordnung höher bewerteten Dienstposten nach A 12 oder A 13. Dies gilt sowohl für eine aktuelle Besetzung als auch für die Möglichkeit einer zukünftigen Ausschreibung des Dienstpostens.
3. Die Verhinderung eines generellen Beförderungsausschlusses von Dienstbereichen, in denen die Zahl der vorgesehenen Planstellen A 12 und A 13 ausgeschöpft sind oder Überhänge bestehen während der aktuellen Beurteilungsrunde.
Von der GdP durchgesetzte Veränderungen
In drei Kernbereichen konnten GdP und der Hauptpersonalrat wesentliche Veränderungen im Vergleich zum ersten Erlassentwurf durchsetzen:
Ziffer 2 (1) – Funktionen ohne Beförderung:
Im endgültigen Erlass wird klargestellt, dass die Behörden auch weiterhin die Möglichkeit haben, eine Funktion der Besoldungsgruppe A 12 und A 13 in Form einer kommissarischen Aufgabenwahrnehmung zu besetzen. Das bedeutet, dass auch weiter ein A 11er auf einer A 12er Funktion und ein A 12er auf einer A 13er Funktion bleiben kann. Soll der Stelleninhaber auf dieser Funktion jedoch befördert werden, muss die Stelle landesweit ausgeschrieben werden.
Ziffer 3 (2) – Funktionen mit Beförderungen:
Hier wird im Erlass festgelegt, dass eine Beförderungsmöglichkeit für eine Behörde nicht dadurch verloren geht, dass sich im landesweiten Verfahren ein statusgleicher Beamter auf diese Funktion bewirbt und den Zuschlag erhält. In diesem Fall bleibt die Beförderungsstelle der Behörde erhalten. Sie kann, falls das Stellensoll noch nicht ausgeschöpft ist, neu ausgeschrieben werden.
Ziffer 5 – Übergangsregelungen:
Folgende nachstehende Übergangsregelung gilt bis zum nächsten Stichtag für die Regelbeurteilung gehobener Dienst (längstens aber bis zum 31.05.11):
Beamtinnen und Beamte, denen bereits vor Bekanntgabe des Erlasses eine der Wertigkeit A 12 oder A 13 zugeordnete Funktion dauerhaft übertragen wurde, können ohne erneute Ausschreibung in die entsprechende Besoldungsgruppe befördert werden, wenn
- die Funktion in Übereinstimmung mit den zum Zeitpunkt der Ausschreibung gültigen Erlassen zur FZO gehobener Dienst der entsprechenden Wertigkeit zugeordnet war,
- behördenweit bzw. nach Bekanntgabe des Erlasses vom 02.10.2008 landesweit als höherwertiger Dienstposten unter konkreter Benennung der Wertigkeit (keine Bandbreite) ausgeschrieben wurde.
- eine Auswahl unter Beachtung der Kriterien der Bestenauslese getroffen wurde,
- die Beamtin oder der Beamte die Funktion weiter innehat.
Fazit
In den Verhandlungen mit dem Innenminister konnten die gröbsten Fehler in der FZO beseitigt werden, vor allem dank der GdP-Fraktion im Polizeihauptpersonalrat. Frank Richter: „Jetzt kommt es darauf an, die Funktionszuordnung mit dem nötigen Augenmaß umzusetzen. Das wird aber nur gelingen, wenn alle Beteiligten – Beamte und Führungskräfte, Behördenleitungen und Personalräte – beteiligt werden. Positiv wertet die GdP auch, dass Innenminister Ingo Wolf (FDP) sich am Ende nicht weiter dem aktuellen Stimmungsbild in den Behörden und den Sachargumenten der GdP verschlossen hat.
Fehler der Vergangenheit
Mit Erlass vom 17. August 2009 (Planstellenbewirtschaftung im gehobenen Dienst der Polizei) hatte das Innenministerium für alle Kreispolizeibehörden und die Landesoberbehörden angeordnet, dass bis zu einer neuen Regelung freie/frei werdende Funktionen der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 nicht mehr als höherwertige Dienstposten ausgeschrieben werden dürfen, dass diesbezüglich laufende und noch nicht abgeschlossene Besetzungsverfahren höherwertiger Dienstposten abzubrechen sind. Lediglich besoldungsgleiche Besetzungen und die Übertragung kommissarischer Aufgabenwahrnehmungen seien weiterhin zulässig.
Hintergrund für diesen Erlass war eine Abfrage des Ministeriums bei den Kreispolizeibehörden aus Mai 2009 zu der Frage, in welchen Funktionen von 2007 bis Mitte 2009 die zugewiesenen Beförderungen durchgeführt wurden, bzw. in welchen Funktionen die zugewiesenen weiteren Stellen bis 2011 befördert werden sollen. Als Ergebnis dieser Abfrage musste das Ministerium feststellen, dass offenbar einige Behörden ihre eigene Definition von der Umsetzung der Funktionszuordnung vorgenommen hatten. So verwundert es zum Beispiel schon, dass ohne eine Veränderung der Verteilung in den Behörden am Ende der ersten Umsetzungsphase ( 2007 bis 2011) im Bereich Wachdienst 10 Prozent weniger Funktionen mit A 13 besetzt gewesen wären, als zu Beginn des Verfahrens 2007. Und im Bereich der Kommissariate gingen die Beförderungen nach A 12 auch nicht vorrangig in die Führung – also die Funktionen, für die die Stellen eigentlich gedacht sind –, sondern mehrheitlich in die Sachbearbeitung des Ermittlungsdienstes. Dass das Innenministerium einer derartigen Umsetzung in den Behörden nicht weiter tatenlos zusehen würde, war zu erwarten.
Folgen der Rechtsprechung
Hinzu kommt die aktuelle Rechtsprechung mehrerer Verwaltungsgerichte, die die Vorgehensweise einiger Behörden bei Beförderungen bzw. Nichtbeförderungen aus Gründen der Planstellenbewirtschaftung als rechtswidrig erklärten. Nach Ansicht der Gerichte wurde durch die gewählten Beförderungsauswahlverfahren zur Umsetzung des Erlasses zur Funktionszuordnung der Grundsatz der Bestenauslese aus Art. 33 Absatz 2 Grundgesetz verletzt. Auch das machte neue Überlegungen seitens des Ministeriums erforderlich, die in den Erlassentwurf eingeflossen sind.
Für die GdP war dessen erster Entwurf dennoch untragbar. Landesvorsitzender Frank Richter: „Bereits nach der ersten Bewertung war klar, dass dieser Entwurf niemals Realität werden durfte, weil sonst der soziale Frieden in der Polizei im Höchstmaß gefährdet gewesen wäre.“
Aus Sicht der GdP gibt es keinen Grund, die aus Sicht der Personalentwicklung erforderliche Übergangszeit von 10 bis 15 Jahren zu streichen. Genau das aber hatte der Innenminister zunächst geplant. Mit weitreichenden Folgen. Denn: Wem und welchen Aussagen hätten Führungskräfte in der Polizei in Zukunft noch vertrauen können? Wie hätte es mit der Berechenbarkeit von Führungsentscheidungen ausgesehen, wenn zum Beispiel Kolleginnen und Kollegen im Vertrauen auf konkrete Zusagen Behörden gewechselt und persönliche Nachteile in Kauf genommen hätten, um dann festzustellen, dass sie die zugesagte Funktion plötzlich durch eine landesweite Stellenausschreibung wieder verlieren? Fragen über Fragen, auf die der erste Entwurf keine Antwort gegeben hat.
Verhandlungsziele der GdP
Bei den Gesprächen mit dem Innenminister, die die GdP umgehend nach Bekanntwerden des Erlassentwurfs aufgenommen hat, standen deshalb drei Kernziele im Vordergrund:
1. Die Ausgestaltung eines Vertrauensschutzes für alle Kolleginnen und Kollegen, die sich in der aktuellen Beurteilungsrunde auf eine höherwertige Stelle beworben haben, die diese im Rahmen eines Auswahlverfahrens (Bestenauslese) bereits erhalten haben oder sich bereits auf einer höherwertigen Funktion befinden. Dabei spielt es aus Sicht der GdP keine Rolle, ob sie diese Funktion nach einer landesweiten oder einer behördeninternen Ausschreibung erhalten haben.
2. Ein Bestandsschutz für alle Kolleginnen und Kollegen, die eine kommissarische unterwertig besetzte Stelle innehaben auf einen nach der Funktionszuordnung höher bewerteten Dienstposten nach A 12 oder A 13. Dies gilt sowohl für eine aktuelle Besetzung als auch für die Möglichkeit einer zukünftigen Ausschreibung des Dienstpostens.
3. Die Verhinderung eines generellen Beförderungsausschlusses von Dienstbereichen, in denen die Zahl der vorgesehenen Planstellen A 12 und A 13 ausgeschöpft sind oder Überhänge bestehen während der aktuellen Beurteilungsrunde.
Von der GdP durchgesetzte Veränderungen
In drei Kernbereichen konnten GdP und der Hauptpersonalrat wesentliche Veränderungen im Vergleich zum ersten Erlassentwurf durchsetzen:
Ziffer 2 (1) – Funktionen ohne Beförderung:
Im endgültigen Erlass wird klargestellt, dass die Behörden auch weiterhin die Möglichkeit haben, eine Funktion der Besoldungsgruppe A 12 und A 13 in Form einer kommissarischen Aufgabenwahrnehmung zu besetzen. Das bedeutet, dass auch weiter ein A 11er auf einer A 12er Funktion und ein A 12er auf einer A 13er Funktion bleiben kann. Soll der Stelleninhaber auf dieser Funktion jedoch befördert werden, muss die Stelle landesweit ausgeschrieben werden.
Ziffer 3 (2) – Funktionen mit Beförderungen:
Hier wird im Erlass festgelegt, dass eine Beförderungsmöglichkeit für eine Behörde nicht dadurch verloren geht, dass sich im landesweiten Verfahren ein statusgleicher Beamter auf diese Funktion bewirbt und den Zuschlag erhält. In diesem Fall bleibt die Beförderungsstelle der Behörde erhalten. Sie kann, falls das Stellensoll noch nicht ausgeschöpft ist, neu ausgeschrieben werden.
Ziffer 5 – Übergangsregelungen:
Folgende nachstehende Übergangsregelung gilt bis zum nächsten Stichtag für die Regelbeurteilung gehobener Dienst (längstens aber bis zum 31.05.11):
Beamtinnen und Beamte, denen bereits vor Bekanntgabe des Erlasses eine der Wertigkeit A 12 oder A 13 zugeordnete Funktion dauerhaft übertragen wurde, können ohne erneute Ausschreibung in die entsprechende Besoldungsgruppe befördert werden, wenn
- die Funktion in Übereinstimmung mit den zum Zeitpunkt der Ausschreibung gültigen Erlassen zur FZO gehobener Dienst der entsprechenden Wertigkeit zugeordnet war,
- behördenweit bzw. nach Bekanntgabe des Erlasses vom 02.10.2008 landesweit als höherwertiger Dienstposten unter konkreter Benennung der Wertigkeit (keine Bandbreite) ausgeschrieben wurde.
- eine Auswahl unter Beachtung der Kriterien der Bestenauslese getroffen wurde,
- die Beamtin oder der Beamte die Funktion weiter innehat.
Fazit
In den Verhandlungen mit dem Innenminister konnten die gröbsten Fehler in der FZO beseitigt werden, vor allem dank der GdP-Fraktion im Polizeihauptpersonalrat. Frank Richter: „Jetzt kommt es darauf an, die Funktionszuordnung mit dem nötigen Augenmaß umzusetzen. Das wird aber nur gelingen, wenn alle Beteiligten – Beamte und Führungskräfte, Behördenleitungen und Personalräte – beteiligt werden. Positiv wertet die GdP auch, dass Innenminister Ingo Wolf (FDP) sich am Ende nicht weiter dem aktuellen Stimmungsbild in den Behörden und den Sachargumenten der GdP verschlossen hat.
